Infolatam
Madrid, 6 de marzo de 2012
Por Bruno Ayllon

En las dos últimas décadas las relaciones entre España y Brasil han pasado de una situación de irrelevancia mutua y ausencia de intereses comunes a otra muy distinta de fuerte y acelerada intensificación económica, política, social y cultural que se materializó, en 2003, en la constitución de una Asociación Estratégica y, en 2005, en la Declaración de Brasilia, con el establecimiento de mecanismos de diálogo político, concertación multilateral y cooperación reforzada en diversos ámbitos (inversiones, comercio, ciencia y tecnología, cultura, cooperación al desarrollo, etc.).

Durante los últimos años, desde la firma de la primera por Aznar y de la segunda por Rodríguez Zapatero, tanto el Plan de Asociación Estratégica y la Declaración de Brasilia fueron la hoja de ruta orientadora de las relaciones entre España y Brasil, siendo la expresión más evidente del magnífico estado de las relaciones políticas, económicas y culturales que se complementan con unos sesenta acuerdos bilaterales que regulan los más diversos aspectos de las relaciones entre los dos países.

Los agentes protagonistas de esa aceleración no fueron sólo los diplomáticos o los gobiernos. En realidad, la economía abrió la puerta a la política cuando las grandes empresas españolas apostaron a mediados de los noventa por su internacionalización en tierras brasileñas, generando una compleja y sofisticada trama de intereses mutuos que contribuyó a incrementar la interdependencia entre los dos países, como demuestra el crecimiento del intercambio comercial.

El 25% del beneficio anual se concentró en Brasil

Empresas españolas en Brasil

Los datos cantan: España es el tercer mayor inversor internacional en Brasil, con un stock acumulado próximo a los 28.000 millones de dólares, o el 33 % de toda la inversión española en Latinoamérica y el 20 % de la inversión mundial. Según el Banco Central de Brasil, en 2010, las multinacionales españolas repatriaron 2.833 millones de dólares en dividendos. El Banco de Santander, por ejemplo, repatrió 2.147 millones de dólares. El 25 % del beneficio anual mundial de este banco se concentró en Brasil.

Otra muestra: en 2011, los negocios brasileños de MAPFRE fueron responsables del 28 % del beneficio del grupo asegurador. En el terreno comercial, la suma de exportaciones e importaciones bilaterales que era de 2.700 millones de euros en 2001, llegó a más de 5.000 millones en 2010, marcando un nuevo record. En ese mismo año las exportaciones españolas a Brasil crecieron un 60 %, sin duda por la fuerte apreciación del real, situando al gigante sudamericano como el primer socio comercial de las empresas españolas en el Cono Sur y el segundo en Latinoamérica.

Por otra parte, las sociedades estrecharon sus lazos gracias al aumento del turismo, a los flujos migratorios y a la proliferación de redes (universitarias, artísticas, medios de comunicación, deportivas) que multiplicaron el conocimiento mutuo tan necesario para romper barreras, superar estereotipos y formar imágenes positivas que, a su vez, alentaron y diversificaron más aún la gama de las relaciones hispano-brasileñas.

Unas relaciones con altos y bajos

Sin embargo, no todo ha sido fácil. Esta fase de intensificación de las relaciones entre España y Brasil tuvo que superar desavenencias políticas y posiciones divergentes en el campo internacional (política exterior española en Venezuela, Cuba y Argentina, guerra de Irak, reforma de las Naciones Unidas, proteccionismo europeo, etc.) y lo hizo gracias al pragmatismo y al diálogo permanente sin que los puntos de fricción llegasen a afectar a los intereses económicos.

Transcurridos casi diez años desde la firma del Plan de Asociación Estratégica podemos decir que su impacto ha sido limitado en las relaciones bilaterales, que son mucho más ricas por las interacciones económicas de los agentes privados y por los vínculos que unen a las sociedades española y brasileña. En realidad, las disposiciones de los textos sufrieron de un desarrollo insuficiente, lo que puede achacarse a su excesivo voluntarismo y amplitud. Tampoco se priorizaron las metas ni se establecieron indicadores para evaluar su grado de cumplimiento.

Además, se mostró una fuerte carga retórica y una reiteración de temas y actividades que ya se ejecutaban desde antes de su firma, especialmente en materia de cooperación para el desarrollo, tema claramente sobredimensionado en la Declaración de 2005 y que no ha resistido a la crisis. La ayuda oficial al desarrollo (AOD) de España hacia Brasil se ha reducido sustancialmente. Si en 2007 y 2008 estuvo en torno a los 25 millones de € en promedio, en 2009 alcanzó su punto culminante con 45 millones y desde entonces se ha “despeñado”, hasta los 15 millones en 2010 y la previsión de 6´8 millones en 2011, según el Plan Anual de Cooperación Internacional de la AECID.

Por otra parte, las cuestiones económicas presentes con mayor relevancia en el Plan de 2003, no estimaron adecuadamente que, en cierta medida, esas dinámicas escapan del control gubernamental pues dependen fuertemente de la coyuntura internacional y del dinamismo del sector privado empresarial.

Puede todavía cuestionarse la propia utilización del término “asociación estratégica” y la metodología por agregación superpuesta de sus contenidos, que debería haber incluido un análisis más pormenorizado, realista, empírico y participativo de las posibilidades efectivas de las relaciones entre España y Brasil, incluyendo las limitaciones que imponen las condiciones geopolíticas, la adscripción a los respectivos bloques de integración o los escasos recursos materiales y humanos para llevar a cabo un abanico tan amplio de actividades. Confundir la mera citación de una serie de actividades y líneas de actuación con un Plan de Asociación Estratégica fue un error que puso de manifiesto la necesidad del gobierno Aznar, y después de Zapatero, de producir algún fruto con cierta visibilidad, después de años en los que las relaciones con Brasil fueron reducidas más a las cuestiones económicas que a las iniciativas políticas.

¿Asociación estratégica?

En definitiva, tanto el Plan de Asociación como la Declaración de Brasilia no han sido aprovechados en toda su extensión. Existen potencialidades no desarrolladas, líneas de trabajo que no han salido del papel, compromisos que no han visto la luz y, sobre todo, el peligro de que la Asociación Estratégica pueda diluirse y devaluarse en la medida en que España y Brasil han extendido este instrumento ampliamente, en una especie de  política de “café para todos”. Brasil cuenta en Europa, al menos, con Asociaciones Estratégicas formalizadas bilateralmente con Alemania, Italia, Francia y Portugal, además de con la Unión Europea, desde 2007. España ha firmado acuerdos de este tipo en Latinoamérica con Argentina, Chile, México, Perú y Colombia.

José Graziano da Sila, Director de la FAO

En realidad, el instrumento formal de las asociaciones estratégicas es muy grandilocuente y ambicioso, pero encuentra dificultades para traducirse en acciones concretas. Podemos citar algunos ejemplos. Los grupos de trabajo establecidos en el Plan de Asociación Estratégica no han conseguido reunirse semestralmente ni fue creado un foro de diálogo bilateral de la sociedad civil, con periodicidad anual, como espacio de encuentro para el intercambio de ideas sobre los asuntos de interés común, tal y como se contemplaba en la Declaración de Brasilia.

Lo mismo cabe decir de puntos poco realistas como la pretensión de que Brasil y España se apoyen recíprocamente en sus candidaturas en foros multilaterales. El caso de la candidatura brasileña de Seixas Corrêa, a la dirección de la Organización Mundial del Comercio, en 2005, fue bastante elocuente de las limitaciones existentes para brindar esos apoyos por parte de España que votó al candidato de la Unión Europea, Pascal Lamy. La dura pugna por la dirección de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), en junio de 2011, entre José Graziano y Miguel Ángel Moratinos, vencida por el candidato brasileño por apenas cuatro votos, es otro ejemplo.

Sin negar las virtudes de contar con un acuerdo de estas características pueden señalarse otras limitaciones como la ausencia de convergencia en las posiciones de temas prioritarios y las divergencias derivadas de las respectivas adscripciones a bloques de integración o de posiciones muy marcadas en temas multilaterales (liberalización del comercio agrícola, reforma de Naciones Unidas, etc.), lo que arrojaría un diagnóstico de la asociación entre España y Brasil como un proceso “en construcción pero sin plazo de maduración”, afirmación de Tarcisio Costa, anterior ministro consejero de la embajada brasileña.

En 2008, las relaciones hispano-brasileñas tuvieron un punto de inflexión debido al enrarecimiento del clima político-diplomático bilateral generado por la aplicación estricta a los ciudadanos brasileños de los criterios del Espacio Schengen para la admisión de extranjeros en la Unión Europea, en una serie de episodios que tuvieron gran repercusión mediática y social en Brasil, deteriorando gravemente la imagen de España hasta la actualidad.

El problema de los flujos migratorios

La gestión de los flujos migratorios ha sido, junto con el comercio, uno de los temas centrales de la agenda bilateral en la historia de las relaciones hispano – brasileñas. Así lo fue desde finales del siglo XIX y hasta la década de los sesenta, dada la gran afluencia de españoles hacia tierras brasileñas. Posteriormente, la cuestión perdió importancia pero volvió con fuerza al final de los años noventa del siglo XX, si bien en el sentido contrario, como consecuencia del progreso económico de España que atrajo a un apreciable contingente de brasileños. En todos estos años, imperó el sentido común y el deseo de solucionar las dificultades, diseñándose mecanismos de cooperación que permitieron reducir la tensión y encauzar los conflictos.

El reciente anuncio del gobierno brasileño de ser más estricto, a partir del dos de abril, en la vigilancia y el cumplimiento de los requisitos de entrada al país, que se aplicarán con más rigor a los turistas españoles, no va a contribuir a mejorar el clima de las relaciones bilaterales. Resulta curioso (siendo bienintencionado) que, reivindicando el derecho a la reciprocidad, Brasil decida adoptar esta medida justo ahora, en el ápice de la crisis económica española y en los primeros meses del gobierno del Partido Popular.

Los ahora expresidentes José Luis Zapatero y Lula da Silva

El gobierno de Lula, y después el de Dilma, fueron condescendientes y dialogantes con el gobierno de Rodríguez Zapatero en los momentos más difíciles del conflicto de los brasileños no admitidos en Barajas, pero con este gesto emite una señal poco amistosa hacia el gobierno de Rajoy. ¿Cuáles serán los motivos de esta actitud? ¿Estarán relacionados con el temor a una avalancha desordenada de emigrantes españoles cualificados (arquitectos, ingenieros, etc.) que entren como turistas y luego se queden en Brasil en situación irregular? ¿Habrán pesado más las opiniones (y prejuicios) de los sectores de la izquierda nacionalista del Itamaraty, el ministerio de Exteriores brasileño, que han visto la oportunidad de “mostrar músculo” como potencia con aspiraciones globales a costa de “darle un capón” al gobierno de centro-derecha de España?

Una profunda transformación

En conclusión, las relaciones hispano-brasileñas han experimentado una transformación profunda en las últimas décadas. Sin embargo, los dos países se encuentran en momentos vitales radicalmente diferentes. Para la sociedad española y para buena parte de sus elites políticas, económicas e intelectuales Brasil ha pasado de ser un lugar exótico, lejano y subdesarrollado, a convertirse en referencia política, cultural, económica, internacional y de transformación social que la España de hoy, sumida en una profunda crisis, contempla entre admirada, envidiosa y esperanzada.

Hoy asistimos a la inversión de los componentes de la ecuación sobre los que se basaban las relaciones hispano – brasileñas, donde Brasil parecía necesitar más a España. Más allá de lo que nos depare el futuro por el impacto de la crisis, el cambio estructural en términos de poder representado en el ascenso global de Brasil frente a una España en declive, es evidente, y ello altera y condiciona las motivaciones originarias y el interés estratégico recíproco del pasado.

Basta recordar la importancia de los intereses empresariales en Brasil (que se ha convertido en el salvavidas de la cuenta de resultados de las multinacionales españolas), el crecimiento del PIB brasileño que supera a España, el hecho de que fuese el presidente Lula (junto a Sarkozy) quien intercediese ante las grandes potencias para invitar a España al G-20 o que Río de Janeiro arrebatase en la recta final a Madrid la celebración de los Juegos Olímpicos de 2016.

Las consecuencias de estos factores, agravadas por la concentración de los gobiernos españoles en la superación de la crisis y por el cambio de prioridades internacionales de Brasil, que ya juega en un “campeonato” global,  han generado una clara pérdida del impulso político de una asociación estratégica en peligro de “extraviarse”. Recuperar su vigor y rescatar su dinamismo debería ser la prioridad de España en su política exterior en Brasil. Estas y otras serán las batallas que tendrá que dar Manuel de la Cámara, el futuro Embajador de España, cuyo empeño primordial debería centrarse en mejorar nuestra deteriorada y devaluada imagen en la sociedad brasileña como consecuencia del conflicto migratorio en el que nuestros dos países se han enzarzado.

Infolatam 10 de febrero de 2012. http://www.infolatam.com/2012/02/12/brasil-impone-mas-rigidez-a-las-normas-de-entrada-para-turistas-espanoles/