Real Instituto Elcano
Madrid, 7 de octubre de 2010
Por Bruno Ayllon

“…En la última década, la cooperación internacional para el desarrollo asiste a la inclusión de nuevos temas y perspectivas, pero no ha resuelto todavía el dilema del encaje en la nueva arquitectura de la ayuda de los llamados “donantes emergentes”, como China, la India y Brasil.

La cooperación brasileña es un instrumento de la política exterior del país, funcional a sus intereses nacionales y a sus legítimas aspiraciones de proyección internacional, de apertura de nuevos mercados y de ejercicio de influencia en el ámbito multilateral. El hecho de que Brasil, así como los donantes de la OCDE y otros emergentes, busque realizar intereses nacionales al ofrecer cooperación no es incompatible con el reconocimiento de sus contribuciones a la práctica de la CSS.

Pueden destacarse tres de ellas: la transferencia de buenas prácticas en varios sectores; la participación de múltiples actores, públicos y privados, tanto en el ámbito nacional como en el internacional; y el compromiso con la cooperación a favor del desarrollo en acciones regionales, interregionales y multilaterales.

Durante el gobierno del presidente Lula esta cooperación ha experimentado un fuerte crecimiento, en el contexto del carácter prioritario otorgado a la constitución de un eje sur-sur en su política exterior. Las acciones de cooperación ofrecidas por Brasil se han dirigido mayoritariamente (por volumen de recursos) al continente africano, prioritariamente a los países de lengua portuguesa donde, por otra parte, es mayor la penetración cultural y económica brasileña y más fuerte la competencia con los donantes tradicionales y los “emergentes”. Los países de América del Sur también han sido objetivo prioritario de la cooperación de Brasil, principalmente aquellos de menor desarrollo, donde existen tensiones por la expropiación de activos brasileños (PETROBRAS en Bolivia) o donde se renegocian contratos energéticos (Itaipú en Paraguay).

Sin embargo, este crecimiento tiene implicaciones nacionales e internacionales. En cuanto a las primeras, la multiplicación de proyectos de cooperación no ha sido acompañada de la necesaria reflexión política, técnica y social, sobre sus impactos en las estructuras administrativas de las instituciones brasileñas cooperantes. No hubo tampoco una ponderación de aspectos legales, ni se diseñaron herramientas de planificación, ni se contó con recursos humanos especializados. Los recursos financieros son asignados proyecto a proyecto, sin previsiones presupuestarias que garanticen la continuidad de las acciones o la estabilidad necesaria. Sirva como ejemplo que el gobierno y sus instituciones tienen restricciones legales para recibir o efectuar donaciones líquidas de recursos y que agencias como EMBRAPA no fueron concebidas estatutariamente para la acción internacional, lo que ocasiona grandes dificultades.

La transparencia es otro reto considerable. En este punto debe señalarse que el desconocimiento exacto de los recursos dedicados a la cooperación para el desarrollo representa un factor limitador para el gobierno brasileño, obstaculizando el reconocimiento de la contribución de Brasil al desarrollo internacional y disminuyendo los niveles de rendición de cuentas, prácticamente inexistentes en este momento. Definir con claridad el volumen de recursos en cooperación es imprescindible para el fortalecimiento de las relaciones con los países del eje sur-sur, así como para su participación y presencia en foros regionales y multilaterales. La reciente presentación de una propuesta de sistema de contabilización de los recursos de la cooperación brasileña para el desarrollo internacional (COOP-BRADI) es una señal esperanzadora.

Brasil se encuentra frente al desafío de construir una política pública de cooperación internacional que sea sostenible y duradera, más allá de los compromisos personales de sus líderes políticos. Para ello, es urgente, dada la importancia cuantitativa y cualitativa que ha adquirido, la definición estratégica y operativa de aquellos elementos que permitan a sus instituciones y a la sociedad constituir una política de estado en materia de cooperación. La actual administración ya ha anunciado un nuevo marco legal y el diseño de un modelo institucional que atienda las demandas de cooperación recibidas.

La coordinación entre las agencias ejecutoras de la cooperación brasileña y la definición de la articulación en el terreno con otras cooperaciones es otro reto urgente. Sirva como ejemplo que no hay noticias de la participación de Brasil en las “mesas de donantes”, que articulan y coordinan la cooperación internacional en países altamente dependientes de la ayuda, como Mozambique.

En el ámbito internacional, la cooperación ofrecida por Brasil ilustra el éxito y la importancia de la CSS, así como la relevancia que los PRM tienen en la estructura de la nueva arquitectura de la ayuda. De ahí la necesidad de establecer canales de diálogo con este grupo de países. En este sentido, han aumentado las voces que reclaman la urgencia de que, en la medida que se convierta cada vez más en país fuente de ayuda para el desarrollo, Brasil participe en los foros de coordinación y diálogo auspiciados por el CAD. Sin embargo, existen dudas sobre la aceptación del papel coordinador del CAD/OCDE por parte del actual gobierno brasileño que, por ejemplo, no participa en el Task Team sobre CSS o mantiene una actitud de desconfianza frente a la Declaración de Paris sobre eficacia de la ayuda.

Estas resistencias se basan en divergencias ideológicas y objeciones a la OCDE, frente a una actitud más positiva para que esta coordinación se produzca en el Foro de Cooperación para el Desarrollo del ECOSOC. Esta preferencia por el ECOSOC es coherente con las prioridades de la política exterior del gobierno Lula y con la constitución de un eje sur-sur. No obstante, la resistencia de Brasil a estos consensos internacionales sobre eficacia de la ayuda puede estar más relacionada con la dispersión institucional de su cooperación y su poca transparencia.

Cualitativamente, la cooperación brasileña se caracteriza por ser mucho más participativa e incluyente que la ayuda de China o la India, tanto por el número de instituciones nacionales e internacionales involucradas como por las modalidades empleadas, que superan la estricta dimensión bilateral para innovar en formas de cooperación triangular, multilateral, regional e interregional. La cooperación de Brasil puede convertirse en un modelo para otros países emergentes, en la medida que esté menos vinculada a intereses materiales no declarados y fomente la apropiación y alineamiento con las prioridades nacionales de los países en desarrollo.

Los próximos años serán decisivos para que Brasil defina un modelo de cooperación en función de sus características propias y de su especificidad como país multicultural y emergente, todavía a caballo entre el mundo en desarrollo y los países avanzados. Será necesario superar los voluntarismos y una cierta retórica de nostalgia tercermundista que le permita su encaje y participación más comprometida en la nueva arquitectura de la ayuda. Adentrarse en la senda de la profesionalización y proclamar sin complejos que la cooperación que ofrece busca ayudar a los otros y ayudarse a sí mismo son opciones que pueden definirse o postergarse. Construir una cooperación de calidad, transparente y promotora del desarrollo internacional no es una tarea fácil ni inmediata. Pero es factible y evitará algunos cuestionamientos internos y externos innecesarios.

En definitiva, Brasil se encuentra en un proceso de construcción y búsqueda de un modelo de cooperación autóctono, anclado en las características institucionales, sociales e históricas que ha ido perfilando en su tránsito de país en desarrollo a potencia emergente. En este proceso, la participación más amplia de otros agentes nacionales (más allá de la diplomacia) será decisiva. A día de hoy, esta discusión es limitada y circunscrita de modo incipiente al campo académico.

La pregunta es si este modelo, y su aplicación en la práctica, constituye una fórmula diferente de la tradicional cooperación norte-sur, tanto por sus objetivos, como por sus instrumentos e implicaciones, por ejemplo, por la integración de agentes económicos (las empresas brasileñas de infraestructuras), que se benefician de las puertas abiertas por las visitas presidenciales y de la necesidad de la cooperación técnica de ampliar la escala de las acciones de desarrollo, principalmente en África.

Quizá, en poco tiempo, sea necesario superar la retórica sobre el presumido carácter solidario de toda la cooperación brasileña, explicitando los intereses legítimos de todo tipo que puedan existir en su cooperación sur-sur y reconociendo que es posible y deseable la satisfacción mutua de las partes involucradas (gobiernos, empresas y países beneficiarios)”.

Extracto del informe publicado por el Real Instituto Elcano